我院曾智教授被聘请为“爱心工程国际先心培训中心组织委员会主席”

同时，普通法国家也通过立法和案例表明法律错误可以成立抗辩事由。

在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。(26)迈克尔·塔格特：《行政法的范围》，金自宁译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第225页。

应当说，我国法律体系中最大的版块就是这些部门行政法典，它们存在于我国控制系统的方方面面，设定了几乎所有的社会关系，确定了社会主体几乎所有的权利义务。而我国本身就以管理论作为行政法的理论基础，所以我国的行政法和部门行政法对管理功能情有独钟，上面所指出的部门行政法典则多以管理命名，就印证了这一点。然而，我国《立法法》强调了立法的科学性问题，而中共十九大报告也强调了依法立法的问题，将一般意义的行政法典则和规范分散到部门行政法中去既违反科学立法的原则又没有走依法立法之路。(29)H.乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2013年，第71页。然而，我国部门行政法无论在对社会的回应方面，还是和历史变奏保持一致方面，都存在着很大的问题。

趋于技术化，即技术准则要在部门行政法中占有一席之地，甚至要成为部门行政法发展的趋向之一。它实质上是部门行政法乃至行政法中的一场革命。分离状态可能存在两种情况：第一种情况是某些下游行为的作出必须以上游行为为依据(限制下游)，第二种情况是指上游行为的作出不能侵犯下游行为的固有领域(限制上游)。

[63]参见黄明涛：‘最高国家权力机关的权力边界，《中国法学》2019年第1期，第104—121页。不同层面立法与行政的权限分配本质是央地关系的问题，并不在本文的考察范畴。如当国家需要就A事项进行规范时，立法机关可以就A事项立法，行政机关也可就A事项立法，行政机关还可以就A事项直接实施管理(行政行为)。最后，所谓依法当然也存在授权强度的问题。

上文在分析立法权是否分离中已经提到，《宪法》85条尽管不涉及立法与法律的关系，但却明确了行政与立法的关系，第 105 条第1款对地方立法与地方行政关系的规定同样如此。该文将内部行为也纳入了行政行为的范畴。

可以看到，施米特思想的基础是权力分立原理。[21]参见注[17]，第65页、第80—89页、第105页。[28]Vgl. etwa Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III/2, München: C. H. Beck, 1994, S.739ff. [29]Günter Dürig，Zurück zum klassischen Enteignungsbegriff!, Juristen Zeitung?(1954), S.7 Anm.17. [30]关于现代法国改造立法权限分配的政治与历史原因，参见注[1]，第121页。对学说、实务、规范三者进行彻底分析可以得知，我国立法与行政的权限分配应当是一种立法分离型结构。

近来，人大决定与人大立法之间的关系问题受到重视。综上所述，在我国无论是宪法还是法律，都没有不依法的自主行政行为的存在空间，不仅宪法上不支持这种分离结构，也没有一部法律授权行政机关可以不依法行政。那么，我国实定法规范到底应当如何解释呢？ 一些学说与实务普遍支持的部分依法行政，很容易联想到奥托·迈耶的法律保留原则。根据权力等级序列的差别，双重分离型(参见图2)中所有立法与行政的行为形式可以分类为以下几种：法律、授权行政立法[12]、自主行政立法、依法行政行为、自主行政行为。

第二，人大决定尤其全国人大及其常委会的决定，除少部分决议和人事任免决定等，大部分决定性质不仅是立法，且都与法律有同等效力。其在否定部门规章拥有第一次立法权的同时，认为即便是以实施细则的形式进行第二次乃至第三次立法，也不可以涉及侵害性规定，必须要有上位法明示授权(《立法法》80条第2款)。

因此，就法律、法规、规章来说，立法实务确实秉持了立法应当普遍抽象的立场。况且，平等原则也并不意味着一律禁止立法针对特定人，只要属于合理差别，不构成任意歧视即可。

第85条将国务院定位为全国人大及其常委会的执行机关，《宪法》105条第1款将地方人大与地方政府也作了这样的表述，由于具有同质性，在此仅讨论国家层面。图4立法分离型的结构 2.典型实例 第五共和国宪法体制下的法国，也即现代法国是立法分离型的典型代表。参见注[7]，第681—695页。事实上，英美两国有专门的术语区分普遍性法律与个别性法律——前者针对不特定人称之为公众法案，后者针对特定个人确定其权利义务称之为私人法案，例如授予某人特许法允许甲与乙结婚法等。其二，即便今后制定了这样的立法，也并非意味着立法与行政行为分离，依据该法导出的自主行政行为依然是这部立法的执行，不意味着自主行政行为作为一种行为形式在宪法上存在独立空间。[14]也就是说，法规是指涉及侵害公民自由与财产的规范，行政立法要进行规定必须有法律的授权。

如果行政机关所作行政行为可以脱离立法独立作出，那么将从根本上颠覆宪法的这种上下游关系结构。宪法不仅没有提到法律、命令、处分之间的关系，所谓监督法律执行权也相当暧昧。

1.学说现状 公法学界特别是行政法学界对依法行政的范围持怎么样的立场呢？换句话说，是否全部行政行为的作出都需要依法呢？是否存在不依法的自主行政行为呢？ 对此，学说可以说是相当模糊的。[5]参见黄宇骁：也论法律的法规创造力原则，《中外法学》2017年第5期，第1348页。

随着2000年《立法法》的制定，依据说与职权说的论争又转移到了《立法法》的解释中，即《立法法》65条规定的行政立法是否可以不依据法律的问题。[42]例如，参见陈章干：论制定行政法规的根据，《现代法学》1998年第5期，第49—52页。

一种思路是把做作形式解释，就解释为全国人大及其常委会制定的规范性文件，即法律。其二，在我国实务中，实施细则是可以涉及新的权利义务规定的，并非单纯的程序性事项。[55]最高人民法院行政判决书(2015)行提字第13号。姚建宗主编：《法理学》，科学出版社2010年版，第58—59页。

在这一模型中，宪法(而不是法律)赋予行政机关独立的立法权，立法权因此分离。摘要:  所谓立法与行政的权限分配即是理顺法的制定与执行之间的上下游关系，本质是权力等级序列问题，它与权力分立语境下机关之间的监督与制约关系并非一回事。

2.典型实例 如果不考虑法律的授权强度问题，将宽泛性的默示授权也包括在内(即是否以法律的存在为前提)，那么采用下降型的学说或法治实践占了大多数。有的观点较为明快，直接认为无法律(广义)则无行政，一切的行政行为都必须依法行事，是法治国家的基本要求。

宪法第34条规定法律只可以制定哪些事项，第37条规定除法律事项外都是行政立法的权限，因此这种专管事项的划分方式是为了限制上游。无论是法条中明确用了关于……由……规定这样的措辞，还是笼统地只要上位法存在就制定具体实施办法，两者在实务中似乎差别并不大，不仅《立法法》都称其为执行立法，而且都是在创设新的权利义务。

第二，那么人大立法作出了具体措施是否侵犯了我国行政机关的固有权限呢？此点更是无从谈起。采用立法与行政分离型的法制体系既可以只允许上述一种情况，又可以两种情况兼有(双向限制)。如今《立法法》就是这样一部全国人大及其常委会分离立法权的产物。因此，这是一种立法与行政分离型，且分离状态既限制上游又限制下游。

[12]本文所称授权包括明示具体授权、明示宽泛授权、默示授权三类。所谓下降型，则意味着所有的分离状态都已消失，法制定与法执行所有层面的权限都严格按照自上而下的原则一一推导而出。

总之，在权力分立的语境中，各国家机关各自拥有平等的宪法地位，它们之间如何相互监督与制约是核心议题。第一，学界过去仅关注立法的权限分配，然而立法与行政的权限分配却一直未曾引起重视。

行政法规既可以根据法律，也可以根据宪法作出。然而，作为纯粹行政作用的行政行为(不包括行政立法，下文同)与立法之间是怎样的关系呢？此点在过去行政法学研究中不甚明确，相关探讨少之又少。